El ‘cesante’
al segle XXI

08 Mai 2021

Una de les figures més típiques i lamentables del segle XIX espanyol era la del “cesante”. Aquest era el funcionari que, segons qui governava, era cessat en les seves funcions, o recuperava el seu lloc en l’administració pública. Es va implantar aquest sistema viciat durant el regnat d’Isabel II, quan es donava una alternança en el poder entre el partit liberal conegut com a “els moderats”, que senzillament eren uns carques no absolutistes, i l’altre partit liberal conegut irònicament com a “els progressistes” perquè eren menys “meapiles” i poca cosa més. La cosa consistia que un funcionari afí, o que es considerés simpatitzant d’un partit determinat, era cessat pel partit contrari quan aquest assolia el poder i, en el millor dels casos, se li mantenia una part del salari, mentre que es col·locava en el seu lloc a algú de confiança.

No es tractava de nomenar i contractar assessors del propi partit, el que es feia, simplement, era enviar a una mena de llimbs legals un funcionari amb experiència que havia exercit el seu treball amb el govern anterior. I, quan hi havia canvi de govern, l’operació es tornava a repetir, en SENTIT contrari. Per aquesta raó, la literatura costumista de l’època considerava el “cesante”, pràcticament, com una categoria laboral.

La pràctica de la “cesantía” va funcionar fins a ben entrat el segle XX, malgrat que ja Antonio Maura va denunciar, el 1898, que aquesta era una de les principals lacres de l’administració espanyola, ja que el nou funcionari afí provocava retards i disfuncions en la rutina administrativa, a més de representar una despesa econòmica, perquè en moltes ocasions es pagava un doble salari o es pagava a algú que no aportava el rendiment laboral requerit. Per això, a l’Estatut de l’Administració Pública de 1918, es va regular la inamoblitat del funcionari públic, per millorar-ne el rendiment i assegurar el funcionament independent dels expedients administratius, al marge dels canvis de govern polítics.

Mesonero Romanos, cronista dels costums del Madrid del XIX, ho explicava així :”El cesante. Uno de estos tipos peculiares de nuestra época, y tan frecuentes en ella como desconocidos fueron de nuestros padres es, sin duda alguna, el hombre público reducido a esta especie de muerte civil, conocida en el diccionario moderno bajo el nombre de cesantía, y ocasionada, no por la notoria incapacidad del sujeto, no por la necesidad de su reposo, no, en fin, por los delitos o faltas cometidos en el desempeño de su destino, sino por un capricho de la fortuna o más bien de los que mandan a la fortuna, por un vaivén político, por un fiat ministerial, por aquella ley, en fin, de la física que no permite a dos cuerpos ocupar simultáneamente el mismo espacio.”

L’Administració pública a Espanya i a Catalunya

Aquesta obsoleta figura del “cesante” ens porta a la memòria la cultura política del segle XIX a Espanya, que semblava del tot esborrada, però, pel que veiem cada dia, continua operant des de les profunditats de la història i emergeix avui dia “vivita y coleando”.

A Espanya l’aparició d’aquest fenomen en el segle XX data del primer govern de Felipe González quan després d’aconseguir més de 200 escons (1982) va renunciar a reformar i modernitzar l’Administració pública, i per tal d’evitar les rigideses i problemes ideològics derivats del franquisme va optar per la creació de societats anònimes públiques paral·leles amb personal amb contracte laboral i, per tant, totalment controlable per part dels polítics, com per exemple ADIF, BSM, BIMSA, GISA… Al cap de poc temps tots els partits polítics van copiar el sistema i aquest es va estendre per tot el territori espanyol. De fet, era la resurrecció del sistema “clientelar”, de tanta i tan llarga tradició hispànica.

L’Administració, amb la creació de les Societats Anònimes Públiques ha contribuït molt a afeblir el paper dels tècnics, lligats de peus i mans i condicionats a seguir absolutament els criteris i indicacions de la direcció d’aquestes Societats si volen continuar en el càrrec o la funció. El sistema de funcionariat presenta molts problemes, que tots sabem, però en casos concrets el funcionari té la llibertat real de poder discrepar de les indicacions de la direcció política i fer prevaler els criteris tècnics. Només entenent les perversitats d’aquest sistema totalment viciat, es pot arribar a comprendre la irracionalitat de la construcció de tants aeroports, AVEs, poliesportius, i un llarg etcètera..

A part de factors relatius a la cultura política de base, hi ha un fet que ens pot ajudar a entendre el problema local. A Holanda, Bèlgica o Alemanya un canvi de partit al govern té un efecte residual en la composició dels gabinets ministerials, subsecretaries o secretaries generals, direccions i subdireccions generals, que formen part de la carrera de gestió pública. La sèrie danesa Borgen il·lustra aquesta diferència de cultures polítiques, que ratifiquen les anàlisis al respecte de l’OCDE. I quin és el país de la UE a l’OCDE amb una taxa de relleu més alta en tots aquests nivells de gestió quan hi ha canvi de partit al govern, del 95% al 100%? Espanya, seguida d’Eslovàquia i Hongria. És la colonització partidista de l‘administració.

El cas català és espectacular. Una de les coses que li van causar més estupefacció –explica Germà Bel– quan era diputat al Parlament fou conèixer que els directors de serveis territorials en una regió de les conselleries assignades a un dels partits del govern havien estat votats en l’executiva regional d’aquest partit, l’hivern del 2016. Mentre l’altre partit anomenava alcaldes per al càrrec.

El perquè del retard de la formació de govern a molts països europeus

Se’n recorden d’aquelles novel·les de Pérez Galdós on pul·lulaven unes figures molt castisses i tètriques a les quals anomenaven “els cesantes”? Doncs, la situació política tant a Espanya com a Catalunya ens les recorda prou.

Per exemple, arran del retard en la formació d’un nou govern a Catalunya com a resultat de les eleccions del 14 F de 2021 s’ha generat una mena de trauma públic i un discurs catastrofista. Hi ha una mena de dogma esotèric sobre la urgència de tenir un govern ple, mentre els seus potencials integrants no han pactat encara el programa i la distribució dels espais d’influència (dir-ne poder a Catalunya és força exagerat). Cal no oblidar, a més, que els partits de l’espai pro-independència han de dur a terme aquesta tasca en un context de repressió, presó i exili.

Sobre aquesta qüestió, l’economista Germà Bel ha publicat un interessant article: “Quines presses per (sic) tenir un govern ple!”, on situa el tema en el context europeu, tot desdramatitzant-lo. Diu Bel: “La creixent complexitat de les societats europees ha provocat una fragmentació dels Parlaments escollits amb criteri proporcional. Per això s’han fet habituals els períodes llargs de govern en funcions postelectorals, mentre s’arriba a un acord de govern. El darrer període llarg d’impàs postelectoral ens l’ha donat Bèlgica, que va necessitar 16 mesos per formar govern després de les eleccions de maig de 2019. No va tenir un govern ple fins al setembre de 2020. En aquest període, a Israel es van fer tres eleccions, i just ara n’acaben de fer unes quartes. Poc abans, a Alemanya havien tardat sis mesos –des de les eleccions de setembre de 2017– a fer govern, un mes menys que a Holanda després de les eleccions de març de 2017.

Amb tot, el rècord de retard de formació de govern és el de Bèlgica, entre juny de 2010 i desembre de 2011, 18 mesos. Retard que no li va anar gens malament a l’economia belga, ja que el 2011 va créixer més del que s’hauria esperat amb un govern ple. També Espanya tingué el seu retard de 10 mesos, entre desembre de 2015 i octubre de 2016, i resulta que l’economia espanyola va créixer el 2016 més del que hauria crescut amb un govern ple.

Del resultat del retard més recent a Espanya, quasi tot el 2019, encara no se n’han analitzat els efectes, però, en canvi, coneixem les estranyes derivades de la composició d’un govern del PSOE en minoria: les travetes constants al principal soci del Govern, PODEMOS, i l’incompliment flagrant de l’acord d’investidura amb un altre soci, en aquest cas ERC, que ja sabia de quin peu coixeja el PSOE. Com diu un proverbi àrab, si et roben una vegada la culpa és del lladre, però si aquest et torna a robar la culpa es teva.

Segons Germà Bel, aquests períodes llargs de formació de governs plens sense perjudicar l’economia (altres efectes no han estat avaluats) tenen una explicació: el govern és només una peça més d’un dens entramat de governança. Són moltes les institucions que continuen treballant mentre hi ha govern en funcions (encara més en un sistema de multinivells de govern, com hi ha a la UE), i, sobretot, perquè administració i govern són coses diferents: no és el govern, sinó l’administració qui s’encarrega de la prestació quotidiana de serveis. En aquest context, el fet que un govern ple nou tardi poc a ser constituït no vol dir que la seva acció sigui socialment beneficiosa; això depèn de la seva tasca. I és molt suposar que sigui bona per definició.

La conclusió es va fent més clara: quin és el país de la UE a l’OCDE amb una taxa de relleu més alta en tots els nivells de gestió quan hi ha canvi de partit al govern, del 95% al 100%? Espanya “. Quan la formació de govern és el pas previ al relleu partidari de tantes posicions dins del que és l’àmbit propi de l’administració, s’entén més el sentit d’urgència dels cridats a comandar els relleus, i dels qui esperen participar dels rèdits electorals. A Espanya, passa una mica com al segle XIX, molts membres de l’anomenat “sotogoverno” perdran els seus llocs de “poder”, vaja , que seran una cosa semblant a aquells patètics “cesantes”.